Onderzoek iov OCW naar de toereikendheid, doelmatigheid en kostentoerekening in het mbo, hbo en wo&o

Persbericht

Amsterdam, 5 maart 2021 - PwC Strategy& heeft in opdracht van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap onderzoek gedaan naar de toereikendheid van het macrobudget, de doelmatigheid van de bestedingen en de bekostiging van het middelbaar beroepsonderwijs, het hoger onderwijs en het praktijkgericht en wetenschappelijk onderzoek. Dit rapport bevat de bevindingen van de gestelde vragen voor de drie sectoren:

  1. Hoe verhoudt het macrobudget zich tot de kosten die instellingen maken voor het middelbaar beroepsonderwijs, het hoger beroepsonderwijs en het wetenschappelijk en praktijkgericht onderzoek?
  2. Wat is de gewenste kwaliteit van het middelbaar beroepsonderwijs, het hoger onderwijs en het wetenschappelijk en praktijkgericht onderzoek en in hoeverre is het macrobudget
    toereikend, gelet op de gewenste kwaliteit?
  3. In hoeverre wordt het macrobudget doelmatig besteed en hoe kan dit verbeteren?
  4. Op welke manier kunnen de gehanteerde prijspeilen (bekostigingsniveaus) van opleidingen in de bekostiging zo worden ingesteld dat ze de werkelijke kosten van opleidingen beter benaderen?

De onderzoeksperiode loopt tot en met 2018*, dus de effecten van de coronamaatregelen zijn niet meegenomen in dit rapport. Het onderzoek bestaat uit drie deelrapportages voor het mbo, het hbo, het wo&o en een overkoepelend perspectief dat een aantal thema’s agendeert richting de toekomst. Deze managementsamenvatting schetst langs de lijnen van de hoofdvragen de bevindingen over het totaal van de drie sectoren zonder daarbij volledig te zijn. De deelrapportages zijn zelfstandig leesbaar. De lezer wordt uitdrukkelijk verwezen naar de samenvattingen van de deelrapportages om een compleet beeld te krijgen van alle conclusies van alle sectoren.

Het onderzoek heeft de budgettaire toereikendheid geëvalueerd ten opzichte van de huidige kosten (onderzoeksvraag 1) en ten opzichte van de gewenste kwaliteit (onderzoeksvraag 2). De sectoren hebben te maken vele taken en kwaliteitsambities. De lumpsum methodiek geeft de instellingen bovendien de ruimte om middelen intern te schuiven tussen opgaven en ambities. De toereikendheid op het niveau van het totale macrobudget is daarmee een andere vraag dan de toereikendheid van de middelen voor specifieke opgaven. Voortbouwend op de kwaliteitsambities van de deelsectoren heeft het onderzoek een
stap gezet in het operationaliseren van de gewenste kwaliteit voor alle deelsectoren. De kwaliteitsambities van het mbo waren bij aanvang van dit onderzoek het meest concreet. Daarom is voor het mbo is de beoordeling over de mate van het realiseren van de gewenste kwaliteit het meest nauwkeurig te maken. Voor het hbo en het wo&o zijn de standaarden over de gewenste kwaliteit minder concreet. Daarom is er voor deze sectoren een meer generiek beeld opgebouwd over de mate waarin gewenste kwaliteit is behaald.

Voor het mbo en het hbo concludeert het onderzoek dat de budgetten voor de totale huidige onderwijskosten toereikend zijn. Het financiële beeld van de instellingen is overwegend positief. Daarbovenop zijn er geen aanwijzingen van toenemende ‘verborgen’ kosten**: ofwel geen toename van kosten die instellingen in het mbo en het hbo niet hebben gemaakt, maar naar redelijkheid wel hadden moeten maken gezien alle taken. De analyses over de interne verdeling van middelen (vraag 4), tonen wel een tekort op individuele taken in het hbo en het mbo die onder de lumpsum door de instellingen worden opgevangen. In het mbo wordt er bijvoorbeeld €100 miljoen meer uitgegeven aan niveau 2 studenten ten laste van niveau 3 en 4 studenten. In het hbo wordt voor praktijkgericht onderzoek ca. €65 miljoen gealloceerd vanuit het onderwijs.

Voor het wo&o concludeert dit onderzoek dat de financiering op totaalniveau niet toereikend is. Het macrobudget is niet afdoende om het huidige inspanningsniveau van de onderzoekskerntaak te dekken. Als gevolg hiervan lopen investeringen en de mate van ondersteuning terug en neemt de werkdruk toe. De ‘verborgen kosten’ in het wo&o nemen
dus toe. De financiële ruimte voor universiteiten om vrij onderzoek te initiëren is beperkt en dalend (van €8.000 naar €5.100 per medewerker) In het wo&o is een correctie nodig van structureel €400 miljoen om het tekort voor onderzoek te dekken, en structureel €200 miljoen en incidenteel €300 miljoen om achtergebleven investeringen vlot te trekken (zie het deelrapport wo&o voor een nadere specificatie).

Alle deelsectoren presteren in de breedte goed op het behalen van indicatoren van gewenste kwaliteit. Nederland scoort met name goed op toegankelijkheid en arbeidsmarktaansluiting van het onderwijs (alle sectoren) en de internationale positie van het wetenschappelijk onderzoek. Tegelijk is in het mbo het macrobudget niet afdoende voor de kwaliteitsdoelstelling om een groeiende groep studenten in een kwetsbare positie op te vangen (benodigde investering: € 100 - € 150 miljoen). Voor het hbo geldt dat de kwaliteitsdoelstelling voor het praktijkgerichte onderzoek niet kan worden behaald binnen het huidige macrobudget (benodigde investering: ca. € 200 miljoen). Voor wo&o geldt dat de kwaliteitsdoelstelling voor kleinschaliger onderwijs niet kan worden gerealiseerd (benodigde investering: € 200 miljoen).

Het onderzoek heeft voor de analyse van doelmatigheid de relatie gelegd tussen de kwaliteit, de toegankelijkheid en de geïnvesteerde middelen voor elk van de sectoren. Daarnaast is gekeken naar verschillen in resultaten tussen de instellingen en tussen de opleidingen. Het onderzoek is positief over de doelmatigheid van de bestedingen in de drie onderzochte sectoren, maar heeft een aantal aangrijpingspunten geïdentificeerd voor mogelijke verbetering. Deze liggen in potentiële versterking van samenwerking tussen kleinere opleidingen (wo&o), het verkennen van verder begeleiden van studenten naar opleidingen met goede arbeidsmarktperspectieven (alle sectoren) en het reduceren van uitval (hbo). De kwaliteitsverschillen tussen instellingen zijn opvallend klein in alle deelsectoren. De kwaliteitsvariatie is groter tussen opleidingen dan tussen instellingen. Wát wordt gestudeerd, is bepalender voor de uitkomsten dan waar wordt gestudeerd.

Er zijn weinig vrijheidsgraden om de doelmatigheid substantieel te vergroten. De kosten van het onderwijs liggen in de praktijk behoorlijk vast. De student-stafratio is zowel een gangbare kwaliteitsmaatstaf als de belangrijkste kostendrijver. In het wo&o komt daar nog bovenop dat de toename van het aantal studenten ook direct extra inzet op onderzoek creëert, door de huidige mate van verwevenheid van onderwijs en onderzoek voor individuele medewerkers.

Dit onderzoek heeft tot taak de bekostigingsniveaus van opleidingen te vergelijken met de werkelijke kosten. Deze werkelijke kosten per opleiding zijn op sectorniveau niet inzichtelijk. Het onderzoek heeft daarom analyses uitgevoerd over de bekostiging in relatie tot de kosten van groepen van opleidingen en daarmee inzichten gegeven in de allocatie tussen groepen van opleidingen. Richting de toekomst is verdere transparantie over de kostenfactoren (onderwijscapaciteit en materiële kosten) per opleiding gewenst om de toekomstige financiering van het onderwijs daarop te laten aansluiten. De lumpsumsystematiek is effectief in het oplossen van onbalansen op korte termijn voor individuele instellingen. Het onderzoek constateert echter ook dat de lumpsum leidt tot structurele kruissubsidiëring tussen taken, tussen opleidingen en tussen niveaus. Het onderzoek constateert dat de bekostigingsniveaus en de werkelijke kosten van opleidingen duidelijk uiteenlopen. Het onderzoeksteam concludeert dat de huidige bekostigingssystematiek geen duidelijke bedrijfseconomische basis biedt, omdat de bekostigingsniveaus geen duidelijke relatie hebben met de kostendrijvers. Totdat de systematiek wordt herontworpen op deze bedrijfseconomische basis, adviseert het onderzoek om de bekostigingsniveaus niet aan te passen. Instellingen lijken voor nu met de lumpsumsystematiek in staat de middelen daarnaartoe te laten vloeien waar ze nodig zijn.

In de deelrapporten van het mbo, het hbo en het wo&o wordt uitgebreid op de onderzoeksvragen en de conclusies ingegaan. Daarin worden ook de sectorspecifieke aanbevelingen uitgewerkt. De deelrapporten zijn een momentopname. De sectoren zijn erin geslaagd de toegankelijkheid, de kwaliteit en de doelmatigheid succesvol te combineren. Maar de systeemuitkomsten van vandaag zijn geen garantie voor morgen door de demografische ontwikkelingen, arbeidsmarktveranderingen en digitalisering. Vooruitkijkend, is de bekostigingssystematiek gebaat bij aanpassingen gestoeld op de bedrijfseconomische logica van onderwijs en onderzoek. Een systematische ontwikkelagenda van onderwijs-en onderzoeksvernieuwing is daarbij nodig om ook op langere termijn de balans tussen de toegankelijkheid, de kwaliteit en de doelmatigheid te behouden. Gezien de tijd die de bedoelde aanpassingen en ontwikkelagenda vergen, is het urgent om daar een start mee te maken.

* Waar mogelijk zijn gegevens tot en met 2019 meegenomen
** Gemeten aan de hand van aanwijzingen voor toegenomen werkdruk, achterblijvende investeringen en achterblijvende ondersteuning

Leeswijzer van dit rapport

De antwoorden op de hoofdvragen en de bijbehorende analyses zijn te lezen in de deelrapporten voor het mbo (hoofdstuk 4), het hbo (hoofdstuk 5) en het wo&o (hoofdstuk 6). De deelrapporten bevatten elk de samenvattende conclusies van de betreffende sector, de onderzoeksaanpak, de beantwoording van de vier hoofdvragen en de aanbevelingen. De aanbevelingen volgen direct uit de analyses over de onderzoeksvragen. Hoofdstuk 7 bevat het overkoepelende perspectief op de deelrapporten. Vervolgens bevat dit document bijlagen met achtergrondmateriaal (waaronder de methodologie en geraadpleegde bronnen).

Contact us

Rutger Schuil

Persvoorlichter, PwC Netherlands

Tel: 06 83165524

Hide