Die Bundeswehr im Post-COVID-19-Jahrzehnt

Dr. Jan H. Wille und Dr. Nils Förster
15. März 2021

Der Text erschien ursprünglich als Gastbeitrag in der Ausgabe 03/2021 der Europäischen Sicherheit und Technik.

Ein Jahr, nachdem die COVID-19-Pandemie in Deutschland angekommen ist, wird klar: Ihre Folgen haben zuvor angestoßene Entwicklungen weiter beschleunigt. Damit rücken bestehende gesellschaftliche Problemfelder noch stärker in den Fokus.

Der Staat hat zwar innerhalb kürzester Zeit enorme Finanzmittel freigegeben, mit denen die schlimmsten wirtschaftlichen Folgen der Pandemie abgemildert werden sollen, gleichzeitig jedoch eine Verschuldung aufgebaut, deren Tilgung den Bundeshaushalt wie nach der Finanzkrise 2009 auf Jahre belasten wird. Die Neuverschuldung wird vermutlich auch das gegenüber dem Bruttoinlandsprodukt überproportionale Wachstum des Verteidigungshaushaltes der vergangenen Jahre beenden.

Noch heute leidet die Bundeswehr unter den strukturellen Sparmaßnahmen von 2011 und der Folgejahre, die im Nachgang der Finanzkrise ergriffen wurden. Dazu zählen etwa der Abbau der Ersatzteilbestände, die Schließung von Materiallagern oder die Zusammenlegung von Dienststellen. Um nach der COVID-19-Pandemie nicht wieder von Einsparforderungen überrascht zu werden und das angestrebte Fähigkeitsprofil – zumindest noch in wesentlichen Teilen – zu erreichen, sollten Effizienzpotenziale unmittelbar identifiziert und gehoben werden.

Die Digitalisierung hat als Reaktion auf COVID-19 einen enormen Schub erfahren, der sich auch weiterhin fortsetzen wird. Bei der Bundeswehr wird es in Zukunft darauf ankommen, sowohl die bereits vor COVID-19 begonnene Digitalisierung von Waffensystemen als auch die Digitalisierung interner Geschäftsprozesse, also der Verwaltung, schnellstmöglich voranzutreiben. Zum einen müssen dafür Fähigkeiten aufgebaut werden, um die digitale Transformation zu bewältigen, zum anderen kann die Digitalisierung genau jene Effizienzpotenziale freisetzen, die für Investitionen in das Fähigkeitsprofil der Bundeswehr dringend benötigt werden.

Ferner hat sich während der Pandemie das gesellschaftliche Wertesystem weiter in Richtung Nachhaltigkeit und Umweltbewusstsein verschoben. Es ist heute die erklärte Absicht vieler Regierungen und Unternehmen, mit „Net Zero“ im Jahr 2050, 2040 oder sogar schon 2030 das Ziel der Klimaneutralität zu erreichen. Das bedeutet, dass in der gesamten CO2-Bilanz eines Systems nicht mehr Emissionen erzeugt werden, als an anderer Stelle oder zu einem anderen Zeitpunkt kompensiert werden. Auch die Bundeswehr sollte sich dieser Entwicklung nicht verschließen – nicht nur aus gesellschaftlicher Verantwortung, sondern auch mit Blick auf das Risiko einer sinkenden Einsatzbereitschaft, wenn aufgrund zu hoher CO2-Emissionen bestimmte Aufgaben perspektivisch nur noch eingeschränkt wahrgenommen werden können.

Die Pandemie-Herausforderungen sollten jetzt – im Jahr 2021 – angegangen werden, um rechtzeitig die richtigen Weichen für die Post-COVID-19-Zeit zu stellen.

Nachhaltigkeit als Fokusthema

Das Verteidigungsministerium hat sich des Themas Nachhaltigkeit angenommen und veröffentlicht entsprechend seit 2012 regelmäßig alle zwei Jahre einen Nachhaltigkeitsbericht. Dieser befasst sich mit Klima-, Umwelt- und Naturschutz, nachhaltiger Mobilität und sozialen Aspekten, ebenso mit der Vereinbarkeit von Familie und Beruf und dem Thema Gesundheitsversorgung. Eine klar formulierte Nachhaltigkeitsstrategie, wie sie viele Unternehmen derzeit aufsetzen, gibt es allerdings nicht. Beim Thema Klimaschutz bekennt sich das Verteidigungsministerium zwar zum Ziel einer klimaneutralen Bundesverwaltung bis 2030, fokussiert jedoch auf das Ministerium selbst und schließt den wesentlich größeren nachgeordneten Bereich derzeit nur bedingt ein.

Um die Bundeswehr als Ganzes in Richtung einer höheren Klimafreundlichkeit weiterzuentwickeln, sind vor dem Hintergrund des militärischen Auftrages die folgenden drei Schritte hilfreich:

Emissionsquellen

Im ersten Schritt sind die wesentlichen Emissionsquellen zu identifizieren und der CO2-Fußabdruck zu messen. Emissionsquellen reichen in der komplexen Bundeswehrorganisation von der Infrastruktur im Verwaltungs- und im militärischen Bereich über Reisetätigkeiten bis zu den durch die Streitkräfte eingesetzten Ressourcen.

Nachhaltigkeitsstrategie

Im zweiten Schritt folgt die Entwicklung einer Nachhaltigkeitsstrategie. Dazu kann die Bundeswehr an das bereits gesetzte Ziel einer klimaneutralen Verwaltung bis 2030 anknüpfen. Die Nachhaltigkeitsstrategie darf dabei allerdings weder die Einsatzbereitschaft noch die Erfüllung des Fähigkeitsprofils gefährden. Ferner müssen natürlich auch die Kosten der CO2-Reduzierung berücksichtigt werden.

Klimafreundlichkeit

Schließlich sind Initiativen für mehr Klimafreundlichkeit bundeswehrübergreifend zu verankern, etwa bei Investitionsentscheidungen, bei der Personal- und Talententwicklung, beim Lieferkettenmanagement sowie bei Ausrüstung und Dienstleistungen. Fest steht: Ein CO2-neutraler Betrieb der Waffensysteme wird in näherer Zukunft nicht realisierbar sein. Allerdings sollten bei der Spezifikation neuer Systeme bzw. der Nachrüstung alter Systeme Alternativen wie etwa E-Fuels, also mithilfe von Ökostrom aus Wasser und Kohlendioxid gewonnene synthetische Kraftstoffe, stärker berücksichtigt werden – ebenso wie alternative Antriebe. Zu Beginn sollten sich die Anstrengungen jedoch auf große und schnell umsetzbare Potenziale zur CO2-Reduzierung konzentrieren, zum Beispiel in Gebäuden oder in der Personenmobilität. Die definierten Maßnahmen sollten in jedem Falle messbar sein und entsprechend gesteuert und kommuniziert werden.

Digitale Verwaltungsreform: Beispiel Robotic Process Automation

Die Bundeswehrverwaltung mit ihren mehr als 60.000 Beschäftigten ist seit Jahren chronisch überlastet. Während ihr Aufgabenspektrum stetig wächst, können viele offene Dienstposten wegen des demografischen Wandels und des dadurch verstärkten Fachkräftemangels nur unzureichend besetzt werden. Andererseits stellt die Bundeswehrverwaltung einen signifikanten Fixkostenblock dar, der vor dem Hintergrund der pandemiebedingten Verknappung der Haushaltsmittel den Spielraum für Investitionen zur Realisierung des Fähigkeitsprofils einengt.

Dieses Dilemma kann nur gelöst werden, wenn die Verwaltungsabläufe deutlich vereinfacht werden. Neben der entschlossenen „Entschlackung“ von Vorschriften und Verfahrensanweisungen kann dies auch durch das Ausschöpfen von Digitalisierungspotenzialen gelingen, zum Beispiel durch eine softwaregestützte Automatisierung von Geschäftsprozessen mithilfe von „Robotic Process Automation“ (RPA). Diese Automatisierung bietet folgende Potenziale:

  1. RPA befreit Fachkräfte ohne aufwändige IT-Systemanpassungen von der Erledigung administrativer und repetitiver Aufgaben.
  2. RPA kann Systembrüche überbrücken, die in vielen etablierten Prozessen der Bundeswehr bislang hemmend wirken.
  3. RPA ist einfach zu implementieren und in der gesamten Bundeswehrverwaltung einsetzbar.
  4.  RPA ist in der Industrie bereits erprobt; die Bundeswehrverwaltung kann also auf bestehende Erkenntnisse und Erfahrungen zurückgreifen.

Die Bundeswehr nutzt RPA bereits in einigen Pilotanwendungen, wie zum Beispiel im Luftfahrtamt der Bundeswehr, wo diese Technologie zur Verwaltung von Fallschirmsprunglizenzen eingesetzt wurde. Auf Basis dieser Erfahrungen sollte nun ein groß angelegter Rollout erfolgen, so wie ihn etwa die niederländischen Streitkräfte bereits initiiert haben. Welche konkreten Vorteile dies bringt, zeigt die Abbildung.

Vorteile von Robotic Process Automation (RPA)

Neben diesen Digitalisierungsansätzen sollte die Bundeswehr zudem Änderungen in der Arbeitsorganisation in Richtung „Home Office“ und „Flex Work“, wie sie in der deutschen Wirtschaft mehr und mehr Standard sind, auch bei sich umsetzen.

Aufgrund der Pandemie waren bisherige Maßnahmen, zum Beispiel die Mitarbeiter mit mobiler IT auszustatten, eher kurzfristiger Natur und auch nur mit großen Anstrengungen möglich. Investitionen hin zu stärkerer Flexibilisierung sollte die Bundeswehr allerdings auch nach der Überwindung von COVID-19 weiter tätigen. Denn als attraktiver Arbeitgeber mit zufriedenem Fachpersonal könnte sich die Bundeswehr auch im Wettbewerb um Fachkräfte mit der Industrie besser durchsetzen.

Nachfrage nach Telearbeit

Differenzierte Möglichkeiten der Beschaffung

Die Folgen von COVID-19 werden die Unterfinanzierung im Bereich der rüstungsinvestiven Ausgaben in den kommenden Jahren weiter verschärfen. Somit besteht die Herausforderung darin, dass die Bundeswehr günstiger und schneller beschafft sowie weniger aufwändige Beschaffungsprozesse implementiert, um so auch das Personal im Bundesamt für Ausrüstung, Informationstechnik und Nutzung der Bundeswehr (BAAINBw) zu entlasten. Weil Waffensysteme immer stärker digitalisiert werden, stellt außerdem zunehmend Software statt Hardware die systembestimmende Komponente dar. Grund dafür ist auch die immer stärkere Vernetzung der Systeme untereinander („System of Systems“). Dazu zählen zum Beispiel die Digitalisierung landbasierter Operationen (D-LBO) und das „Future Combat Air System“ (FCAS).
Das wiederum führt zu verschärften Abhängigkeiten zwischen Einzelsystemen und den entsprechenden Beschaffungsprojekten, sodass sich die Anforderungen an die Beschaffungsprozesse verändern. Allerdings ist das „Customer Product Management“ (CPM) bislang ein stark sequenziell angelegter Prozess, der in seiner derzeitigen Auslegung zu komplex und bürokratisch ist, um die geänderten Anforderungen an die Beschaffung adäquat zu erfüllen. Insbesondere der Personalmangel im BAAINBw hat dazu geführt, dass sich zahlreiche Beschaffungsvorhaben sichtlich verzögern. Daher sollte das CPM in Richtung einer deutlich stärker differenzierten Beschaffung entwickelt werden.

Customer Product Management

1. Customer Product Management für digitalisierte Waffensysteme und technologisch gestärkte Beschaffungsorganisation

Insbesondere die Beschaffung digitalisierter Produkte und Systeme muss beschleunigt werden, da die technische Entwicklung oftmals schneller ist als der Beschaffungsprozess der Bundeswehr. Im Extremfall veralten bestimmte Komponenten noch während der Beschaffung. Abhilfe kann ein zusätzliches „CPM für digitalisierte Waffensysteme“ schaffen, um die Beschaffung deutlich effizienter zu gestalten.

Der möglichst schnellen Entwicklung von Prototypen muss bereits während der Analysephase des CPM Rechnung getragen werden, um das Anforderungsmanagement effizienter zu gestalten. Auch die Realisierungsphase kann durch engere Kollaborationen mit der Industrie effektiver werden. Iterative, agile Projektmanagementverfahren müssten klassische sequenzielle Abläufe ersetzen. Die Beschaffungsgrundsätze und der geplante iterative Fähigkeitsaufwuchs im D-LBO-Programm – in sogenannten „Spirals“ – sind vielversprechende Ansätze. Deren konsequente Umsetzung und die erforderliche frühzeitige Einbindung des Nutzers sollte jedoch noch stärker priorisiert werden.

Neben den prozessualen Grundlagen liegt der Kern der Veränderung in einer weitgehenden Digitalisierung der Produktentwicklung. Diese würde auch die technischen Fähigkeiten der Beschaffungsorganisation stärken. Vorbild könnte etwa die U.S. Air Force sein: Im Programm „Next Generation Air Dominance“ geht die amerikanische Luftwaffe aktuell mit radikal neuen Ansätzen zur digitalen Beschaffung voran. Nach eigener Aussage hat die U.S. Air Force auf diese Weise bereits einen Prototyp des F-22/F-35-Nachfolgers entwickelt, und zwar in Rekordzeit.

Insgesamt basieren diese digitalen Ansätze auf drei Kernprinzipien: Digitale Entwicklung und Management, Agile Software-Strategie und Offene Architektur. Durch die digitale Produktentwicklung und die Simulation eines Waffensystems mit einem digitalen Zwilling über den kompletten Lebenszyklus soll der Beschaffungsprozess schneller, agiler und effizienter werden.

Dieses Verfahren setzt ein fundamentales Umdenken und eine stärkere Einbindung der Industrie im Beschaffungsprozess voraus. Gleichzeitig muss die Bundeswehr die technologischen Rahmenbedingungen aus Daten, Anwendungen und Infrastruktur bereitstellen.  

Grundsätze des Programms "Next Generation Air Dominace"

COTS-/MOTS-Produkte

2. Erleichterte Einführung von COTS-/MOTS-Produkten

Die Einführung von „Commercial Off-The-Shelf“ (COTS) und „Military Off-The-Shelf“ (MOTS), also von seriengefertigten Komponenten und militärspezifischen Produkten, in die Bundeswehr sollte weiter vereinfacht und beschleunigt werden. Häufig verhindern lange Analysephasen und ein Übermaß an Zusatzanforderungen, dass grundsätzlich vorhandene Produkte und Systeme effizient bereitgestellt werden. Dies führt nicht nur zu langen Entwicklungszeiten bei der Industrie, sondern auch zu einer hohen Fehleranfälligkeit im Betrieb und einem kostspieligen Unterhalt. Eine „Light-Version“ des CPM muss demzufolge den notwendigen Spielraum schaffen, um bei klarer Forderungslage auf entsprechende COTS-/MOTS-Produkte schneller zurückgreifen zu können.

Innovationsstärke

3. Innovationsstärke der Industrie nutzen

Die Bundeswehr sollte Innovationsstärke und die kurzen Entwicklungszeiträume der (Digital-) Industrie effektiver nutzen. Das Vergaberecht bietet dazu bereits wertvolle Ansätze, wie Innovationspartnerschaften, die auf den Verteidigungsbereich auszuweiten sind.

Fazit

Für den in diesem Beitrag dargestellten Ausschnitt an Prioritäten, die die Bundeswehr in den 2020er-Jahren berücksichtigen sollte, ist eine rasche und entschlossene Umsetzung essenziell. Spätestens nach der kommenden Bundestagswahl im Herbst 2021 sollte zügig damit begonnen werden, handhabbare Maßnahmen zu definieren und agil umzusetzen. Diese können dazu beitragen, die Bundeswehr für die Zeit nach den einschneidenden Auswirkungen der COVID-19-Pandemie zukunftsfähig aufzustellen. Selbstverständlich erheben die ausgewählten Vorschläge keinen Anspruch auf Vollständigkeit. Vielmehr wurde der Fokus bewusst auf teils mit der zivilen Wirtschaft vergleichbare, administrative Abläufe und nicht auf den militärischen Kern der Bundeswehr gelegt. Auch wurden Themen wie die Anpassung des Fähigkeitsprofils oder die Straffung der Führungsstrukturen hier bewusst ausgespart.

Wiebke Große, Sebastian Weber und Tilmann Hartisch haben ebenfalls bei der Erstellung des Gastbeitrags mitgewirkt.

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