Mudar é preciso

Mudar é preciso: Revisitando o conteúdo local para a indústria de óleo e gás

Sumário executivo

No decorrer da última década, as reservas do pré-sal brasileiro passaram a gerar volumes significativos e crescentes de produção de petróleo, atingindo, em abril de 2015, a marca de 800 mil barris de óleo equivalente por dia. O governo brasileiro, assim como outros países produtores de petróleo, buscou capitalizar essa oportunidade e incrementar as capacitações de sua indústria local de petróleo e gás. Os requisitos de conteúdo local foram estabelecidos, em grande parte, com base em metas mínimas e penalidades para empresas que não consigam atingi-las. No entanto, o país ainda conta com muitos recursos diferentes em toda a cadeia de fornecimento e, até agora, os esforços de conteúdo local tiveram resultados inconclusivos. Atrasos e falta de competitividade na cadeia de fornecimento local nos últimos anos, além da recente queda dos preços do petróleo, gerarão uma pressão adicional, especialmente devido ao forte investimento necessário para desenvolver a camada do pré-sal.

Neste contexto, frequentemente são apresentadas propostas com o objetivo de contribuir para a evolução e o aprimoramento da política de conteúdo local aplicada ao setor de óleo e gás no país. Como resultado desses fatores, acreditamos que agora é o momento para que todos os interessados na indústria de petróleo e gás do Brasil repensem sua abordagem do conteúdo local.

Mudar não é mais uma opção, é uma necessidade.


A oportunidade do pré-sal

A camada do pré-sal no Brasil já representa cerca de um terço da produção de petróleo do país e suas reservas são vastas. Mesmo com a forte revisão das projeções da Petrobras, o pré-sal será o principal motor do aumento da produção do país, evoluindo, até o final da década, para 2,8 milhões de barris por dia. Desse total, a contribuição do pré-sal deverá representar cerca de metade da produção até 2020. O volume de investimentos para explorar estas reservas representa uma oportunidade de mudar o jogo, não só para transformar o país em exportador líquido de petróleo, mas também para desenvolver sua oferta de produtos e serviços para a indústria de petróleo e gás.

O pré-sal será o principal motor do aumento da produção de petróleo do país.

A opção mais direta seria atrair protagonistas mundiais do setor de petróleo e gás, já com recursos e capacitações para uma rápida expansão da infraestrutura, além das competências necessárias para explorar essas reservas. No entanto, o Brasil criou políticas específicas de conteúdo local a fim de fortalecer a cadeia de fornecimento local para desenvolver a produção offshore. A agenda dessas políticas não inclui apenas as exigências regulatórias, mas também incentivos para compromissos voluntários mais elevados durante as rodadas de licitações para concessões. Quanto mais as empresas se comprometessem com o conteúdo local, maior seria sua pontuação no processo de licitação, compreendendo até 40% nas rodadas de licitações anteriores.


Desempenhos díspares nos últimos anos

Quase uma década depois dessas rodadas iniciais, o histórico do país, no que tange ao desenvolvimento de sua indústria de fornecimento de petróleo e gás, tem proporcionado resultados ambíguos. Quando foi implementada, a política de conteúdo local tinha como desafio a ocupação da capacidade ociosa na indústria. O principal progresso apontado foi o chamado “renascimento da indústria naval”, em que vários estaleiros, que haviam paralisado suas atividades devido ao alto endividamento no final da década de 1980 e início da década de 1990, retomaram sua operação, estimulados pela demanda para construção de embarcações voltadas à exploração e produção de petróleo.

Ainda assim, enquanto estes estaleiros criavam empregos e aumentavam a capacidade do país, também se verificavam sobrepreços e atrasos nas entregas, devido à produtividade e evolução tecnológica aquém do esperado para a cadeia produtiva como um todo. Esses atrasos mostraramse uma ameaça clara tanto para os operadores e o setor em geral, bem como para as iniciativas de conteúdo local. Depois da divulgação de várias deficiências na entrega de seus empreendimentos, a Petrobras reafirmou a prioridade às metas de produção de petróleo previstas, mesmo que em detrimento de sua capacidade de atender compromissos de conteúdo local. Como consequência, a Petrobras transferiu parte da construção de embarcações para estaleiros internacionais.

Além dos atrasos, sobrecustos mostraram-se outra preocupação fundamental. Verificam-se diferenças substanciais nos custos de bens e serviços locais, quando comparados aos internacionais, em áreas como mão de obra, logística, matérias-primas e capital que deixam os produtores brasileiros em desvantagem em relação à concorrência internacional. Ao mesmo tempo, ocorre o endurecimento da aplicação das penalidades, o que aumenta esse diferencial de custo. Nos três últimos anos, as sanções aplicadas somaram R$315 milhões, de acordo com a ANP. Somente em 2014, os montantes somaram R$278 milhões em pouco mais de 30 multas aplicadas.

As regras de conteúdo local podem aumentar a percepção de risco dos investidores no pré-sal.

Para agravar essas questões estruturais de longo prazo, o contexto de curto prazo pressiona ainda mais o setor para aumentar sua competitividade. A primeira questão é a persistente queda dos preços do petróleo, que reduziu significativamente as margens dos produtores de petróleo. A perspectiva de um prolongado período de preços mais baixos pressionará governos a repensarem sua gestão dos hidrocarbonetos, o que pode levar a condições mais atrativas para investidores, tendo em vista que algumas empresas tenderão a reduzir seus investimentos no Brasil. A segunda é a revisão esperada das práticas de contratação e conformidade da Petrobras, operadora obrigatória de todas as novas reservas do pré-sal, abalada por má conduta e conluio entre fornecedores.

O resultado é um impasse iminente: provavelmente as empresas não alcançarão os compromissos com as exigências atuais e, assim, continuarão enfrentando pesadas sanções. Além de ficar aquém de suas metas de produção, as regras de conteúdo local poderiam aumentar a percepção de risco dos investidores sobre os blocos petrolíferos brasileiros. Pior ainda, esforços para melhorar a competitividade da cadeia de fornecimento local permaneceriam inconsistentes, agravando o problema ao longo do tempo.


O imperativo da mudança

Olhando à frente, acreditamos que seja o momento certo para rever a agenda de conteúdo local no Brasil. Na verdade, o problema não está somente nas mãos dos reguladores e formuladores de políticas: todas as partes interessadas têm um papel a desempenhar (ver Figura 1). Essencialmente, deve-se trabalhar para criar o ambiente adequado para que se compartilhem ganhos mútuos. Isso requer cooperação não somente entre operadoras, mas em toda a indústria, além da consciência daquilo que está funcionando em outras realidades para garantir que o Brasil não repita os erros de outros países. Por exemplo, aspectos como priorização das cadeias com maior potencial competitivo em termos globais mostram-se particularmente relevantes.


Figura 1: Diretrizes para uma análise da agenda de conteúdo local do setor de offshore do Brasil

Diretrizes para uma análise da agenda de conteúdo local do setor de offshore do Brasil


Formuladores de políticas devem conduzir uma revisão completa da experiência recente do país no que diz respeito aos requisitos de conteúdo local, para avaliar o que funcionou e o que poderia ter sido feito melhor. Estes também deveriam definir prioridades claras e mensuráveis, estabelecendo métricas de competitividade específicas para medir seu progresso. Políticas devem ser transparentes a respeito de medidas específicas para apoiar fornecedores locais e como essas medidas evoluirão ao longo do tempo para melhorar a competitividade.

Todas as partes interessadas têm um papel a desempenhar no aprimoramento da política de conteúdo local.

Uma alavanca a ser explorada é a criação de clusters produtivos, o que requer políticas de localização mais prescritivas. Além disso, formuladores de políticas também devem promover um fluxo constante de novos projetos—por exemplo, nos leilões de novos campos para exploração, criando um ambiente de maior previsibilidade para a cadeia de fornecimento.

Reguladores deveriam converter metas inatingíveis em compromissos realistas por parte das operadoras de óleo e gás de forma que estas possam aportar seus conhecimentos e recursos. Para serem bem-sucedidas, políticas de conteúdo local devem ser evolutivas. Em muitos casos, flexibilidade e atenção aos objetivos de longo prazo podem ser mais transformadoras do que o alcance de uma participação pontual nos gastos totais. Regulamentos podem e devem incluir gradientes e refinamentos em potencial, mas esses aspectos devem ser claramente estabelecidos no início, visando reduzir a complexidade e a incerteza do ambiente atual para as empresas de petróleo. Aspectos como compromissos de investimentos podem ser mais efetivos do que aplicação de penalidades, em especial num momento de tendência de contração da atividade exploratória.

Fundamentalmente, políticas e regulamentações devem evitar a criação de um escudo indefinido para proteção das empresas locais vis-à-vis fornecedores internacionais. Em vez disso, as políticas deveriam oferecer incentivos e mecanismos de compensação adequados no âmbito de um cronograma para que as empresas locais se tornem mais competitivas e ganhem escala, de modo que possam competir de forma mais eficaz no mercado global. O desafio atual consiste em promover o alinhamento entre obrigações da política de conteúdo local e o modelo de operação das empresas operadoras. O objetivo é criar oportunidades para que produtores e fornecedores possam ir além da simples conformidade com percentuais de difícil e questionável apuração. Competitividade global é a essência.

Competitividade global é a essência do sucesso dos esforços de conteúdo local.

Operadores de petróleo e gás devem ser proativos. Além de colaborarem e se prepararem para as políticas e regulamentações, devem gerenciar ativamente o conteúdo local, tanto como fator de risco potencial (nos casos em que possam ficar aquém de suas obrigações) quanto como diferencial competitivo (nos casos em que possam ajudar fornecedores emergentes a se tornarem mais competitivos).

Empresas de petróleo e gás também devem buscar parcerias locais e promover uma integração ainda maior com fornecedores diretos e indiretos, a fim de desenvolver infraestrutura e mão de obra e gerar ganhos de escopo (por exemplo, através da criação de clusters na cadeia de fornecimento).

Ao lidar com as limitações da cadeia de fornecimento local, as empresas precisam reestruturar seus processos de fornecimento e aquisição, para garantir que sua concepção favoreça fornecedores ágeis que possam melhorar sua competitividade local. Isso implica fazer apostas calculadas e seletivas. As operadoras deveriam tomar as providências necessárias para avaliar quais fornecedores tendem a prosperar e estabelecer com eles parcerias de trabalho de longo prazo, ao invés de arranjos transacionais. Operadoras estabelecidas podem trazer soluções para a realidade brasileira, aplicando práticas recomendadas de outros mercados emergentes em todo o mundo.

Fazer apostas seletivas nos fornecedores com perspectiva de prosperar globalmente.

Empresas da cadeia de fornecimento de petróleo e gás no offshore devem forjar alianças com fornecedores internacionais para melhorar o desempenho de forma sustentável. Em muitos casos, a empresa maior e mais estabelecida terá a capacidade técnica e a experiência que podem ser cruciais para uma empresa local emergente. Participantes da cadeia de fornecimento devem ainda tentar superar barreiras e melhorar a eficiência. A meta não deve ser apenas se enquadrar em padrões locais, que muitas vezes são protegidos e, portanto, mais indulgentes do que o mercado aberto. Em vez disso, participantes da cadeia de fornecimento devem tentar emular padrões competitivos globais.

Outros mercados estão mudando sua abordagem dos requisitos de conteúdo local, afastando-se de conformidades e sanções e voltando-se para uma política de maior colaboração, baseada em interesses mútuos.

Em especial, num momento de forte contração setorial, essa mesma abordagem pode ser aplicada no Brasil e o desempenho recente e a dinâmica de curto prazo do setor estão criando um imperativo para a mudança. Uma revisão abrangente da agenda do conteúdo local, com contribuição e esforço sustentado por parte de todos os interessados, pode ajudar o Brasil a se beneficiar das promessas das reservas do pré-sal, tanto no que tange a metas de produção quanto ao fortalecimento dos seus fornecedores e suas capacitações em nível local. O resultado será a maior competitividade da indústria de petróleo e gás, o que poderia desencadear um futuro econômico mais promissor ao setor e ao desenvolvimento do país.